|
|
|||||
|
گزیده ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ شوراي امنيت تنها ركن سازمان ملل متحد است كه قطعنامه‌هايش آثار اجرايي دارد و ضمانت اجرايي مشخصي هم در پشت اجراي اين قطعنامه‌ها نهفته شده است ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ اين اميد كه با تشكيل شوراي حقوقبشر، فجايع حقوقبشر متوقف و ممتنع شود، اميد عبثي است، ولي شوراي حقوقبشر يك ويژگي مهم دارد؛ آن هم اين است كه گزارش‌هايش مستقيم به مجمع عمومي داده ميشود، يعني شوراي حقوقبشر ركن فرعي مجمع عمومي است، درحالي‌كه كميسيون حقوقبشر ركن فرعي شوراي اقتصادي ـ اجتماعي بود ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ يكي از ضمانت‌هاي اجرايي جامعه ملل براي مقابله با دولت‌هاي ناقض صلح و امنيت بين‌المللي، انزواي كشورهايي بود كه صلح و امنيت بين‌المللي را دچار مخاطره مي‌كردند ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ امريكا از يك‌سو عامل ايجاد جامعه ملل و ازسوي ديگر عامل اصلي نابودي جامعه ملل بود. در حال حاضر نيز امريكا كه خود از مشوقان تشكيل حقوقبشر بود، به شوراي حقوقبشر رأي مثبت نداد و اعلام هم كرده كه داوطلب عضويت در آن نيست ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ مجمع عمومي محل تجمع دولت‌هاست، نه محل تجمع افراد بشر، درحالي‌كه مقوله حقوقبشر با افراد حقوقبشر سروكار دارد و متهمان اصلي نقض حقوقبشر، دولت‌ها هستند ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ |
|||||
|
مطلب وارده 8 مهر ماه 1385 - 2006 Sep 30
از كميسيون حقوقبشرتا شوراي حقوق بشر سازمان ملل متحد
گفت‌وگو با محمد شريف* سعيد مدني¢كميسيون حقوق بشر سازمان ملل سا‌ل‌هاست كه فعاليت دارد. براساس چه ضرورت‌هايي اين كميسيون شكل گرفت و چه سيري را پشت سر گذاشت؟ £زماني‌كه سازمان ملل متحد تشكيل شد، سه هدف فراروي اين سازمان قرار گرفت كه اين سه هدف ضمن ماده يك منشور ملل متحد به‌عنوان اساسنامه سازمان طرح شده؛ هدف اول حفظ صلح و امنيت بين‌المللي بود، به اين علت كه سازمان بعد از جنگ خونبار دوم جهاني تشكيل شده بود. هدف دوم، توسعه روابط دوستانه بين اعضاي جامعه بين‌المللي و هدف سوم، همكاري بين‌المللي در طرح و يا حل مسائلي است كه جنبه‌هاي بشردوستانه دارد. در دهه‌هاي اول تشكيل سازمان ملل متحد، هدف اول يعني تحكيم صلح و امنيت بين‌المللي و پاسداري از بقاي آن، بيشتر مورد نظر بود، زيرا جامعه جهاني تازه از جنگ دوم جهاني خلاصي پيدا كرده بود. مسئله حقوق بشر، با اينكه در زمره اهداف ذكر شده بود، ولي در دهه‌هاي اول چندان جايگاهي را در فعاليت‌هاي سازمان ملل متحد به خودش اختصاص نمي‌داد. اما در يك و نيم دهه اخير جامعه بين‌المللي و روابط بين اعضا و كشورها به گونه‌اي شكل گرفت كه اين نتيجه حاصل شد كه تحكيم صلح و امنيت بين‌المللي و بقاي آن در پرتو گسترش حقوقبشر امكان‌پذير است. به همين دليل حقوقبشر به هدفي تبديل شد كه بيشتر در كانون توجه سازمان ملل متحد قرار گرفت. منتها موضوع مورد بحث اين بود كه كدام ركن سازمان به اين قضيه بپردازد. در پروسه و روند كار، يكي از اركان اصلي سازمان ملل‌متحد يعني شوراي اقتصادي ـ اجتماعي، مبادرت به تشكيل يك نهاد فرعي به‌نام كميسيون حقوقبشر كرد كه عهده‌دار تحقق وظيفه مندرج در بند 3 ماده يك سازمان ملل متحد شد. كميسيون در آغاز به اين وظيفه نمي‌پرداخت كه آيا اعضاي جامعه بين‌المللي نسبت به اتباع خودشان موازين و معيارهاي حقوقبشر را رعايت مي‌كنند يا نه؟ آيا حقوق بنيادين بشر را نسبت به اتباع خودشان رعايت مي‌كنند يا نه؟ كميسيون در ابتدا به استانداردسازي، ايجاد قواعد و تنظيم معاهده‌ها مي‌پرداخت؛ براي نمونه منشور جهاني حقوقبشر كه مركب از اعلاميه و دو ميثاق ملحق به آن است از دستاوردهاي كميسيون در اين دوران است. كميسيون بعد از آن گروه‌هاي كاري تشكيل داد و اين گروه‌هاي كاري به اين مسئله پرداختند كه در بين كشورهاي عضو سازمان ملل متحد، معيارها و مباني اوليه حقوقبشر رعايت ميشود يا نه. در همين رابطه به تعيين اعزام گزارشگر روي آورد و همچنين گاه براي كشورهايي كه نقض موازين حقوقبشر در بين آنها مسلم شده بود، ناظر ويژه تعيين مي‌كرد. براي كشور ما هم اين روش را پيش گرفت. با اين حال، شيوه گزينش اعضاي كميسيون حقوقبشر سازمان ملل متحد به‌گونه‌اي بود كه عملاً اين نهاد نمي‌توانست در برابر نقض گسترده و مستمر حقوقبشر در كشورها مانع ايجاد كند.
¢تركيب اعضا چه بود و چگونه انتخاب مي‌شدند؟ £انتخاب اعضا با شوراي اقتصادي ـ اجتماعي بود كه خود مركب از بيش از 50 كشور بود. به عبارت ديگر، بخش اندكي از اعضاي جامعه بين‌المللي در انتخاب اعضاي كميسيون حقوقبشر مباشرت داشتند. اين مسئله باعث مي‌شد كه كشورهايي كه خود متهم اصلي نقض گسترده حقوقبشر بودند در كميسيون عضويت پيدا بكنند و درواقع وضعيتي ناميمون و مجهول ايجاد مي‌كرد كه اصطلاحاً مي‌گويند يك نهاد قاضي اعمال خودش ميشود، يعني متهمان اصلي نقض حقوقبشر در جايگاه قضاوت در مورد حقوقبشر قرار مي‌گرفتند. بديهي بود كه اين وضعيت نتيجه پسنديده‌اي در پي نداشت.
¢تركيب شوراي اقتصادي ـ اجتماعي چگونه انتخاب مي‌شدند؟ £شوراي اقتصادي ـ اجتماعي از 54 عضو تشكيل ميشود كه آنها را مجمع عمومي براي مدت سه سال انتخاب مي‌كند. سپس اين شورا اعضاي كميسيون حقوقبشر را تعيين مي‌كرد.
¢آيا مجمع از طريق رأي‌گيري اين 54 كشور را انتخاب مي‌كرد؟ هر كشوري بايد چه ميزان رأي مي‌آورد تا عضو شوراي اقتصادي ـ اجتماعي مي‌شد؟ £با اكثريت مطلق آرا انتخاب مي‌شدند. اين شورا، كميسيون حقوقبشر را به‌عنوان يك ركن فرعي برگزيد و وظيفه پاسداري از موازين حقوقبشر را به شورا سپرد و همان‌طور كه عرض كردم تركيبي كه گاهي در شورا حضور پيدا مي‌كرد به‌گونه‌اي بود كه اگر پرونده فلان كشور متهم در كميسيون مطرح مي‌شد، مي‌توانست به صدور رأي و محكوميت آن كشور نينجامد؛ درنتيجه پيشنهاد مردود قلمداد مي‌شد و اين رأي نياوردن به‌گونه‌اي به مفهوم برائت آن كشور از اتهام نقض حقوقبشر به‌شمار مي‌رفت. بنابراين كشورها ترجيح مي‌دادند براي اينكه اين نتيجه فاسد حاصل نشود از طرح پرونده كشوري كه در نقض گسترده و آشكار حقوقبشر مباشرت داشته خودداري كنند؛ چرا كه شركاي نقض حقوقبشر در كميسيون جاي مي‌گرفتند و چون مطمئن بودند به‌زودي نوبت به طرح پرونده آنها نيز خواهد رسيد، بنابراين از رأي‌دادن برمبناي واقع امر خودداري مي‌كردند و به اين ترتيب كشور مورد نظر نزد افكارعمومي بين‌المللي تبرئه مي‌شد. درنتيجه كميسيون عملاً تبديل به نهادي شد كه قادر به انجام وظيفه‌اش نبود.
¢آيا مصداق مشخصي هم از اين نوع عملكرد در طول فعاليت كميسيون حقوقبشر سراغ داريد؟ £مصاديق آن متعدد است. براي اينكه به درك روشني از قضيه برسيم، به وضعيت كشور خودمان در دوره‌هاي خاصي اشاره مي‌كنيم؛ در برخي از سال‌ها با اكثريت به شدت شكننده‌اي رأي بر محكوميت صادر مي‌شد. گاه با اكثريت به شدت شكننده قطعنامه راجع به اين اتهام رأي نمي‌آورد و گاهي اصلاً پرونده اتهامي مطرح نمي‌شد. طرح پرونده بدين دليل بود كه در آن سال حوادثي اتفاق افتاده بود و طرح نشدن آن، پرسش برانگيز بود. در برخي از سال‌ها با وجود وضعيت وخيم حقوقبشر، پرونده طرح نمي‌شد. علت عدم طرح پرونده اين بود كه اگر پرونده طرح مي‌شد اكثريت لازم را براي صدور قطعنامه به‌دست نمي‌آورد و عدم‌حصول اكثريت لازم جهت صدور قطعنامه به معني برائت از اتهام نقض حقوقبشر شمرده مي‌شد.
¢با وجود چنين نقطه‌ضعفي، درمجموع ارزيابي شما از عملكرد كميسيون حقوقبشر چيست؟ چقدر بر تأمين و اعمال موازين حقوقبشر توسط دولت‌ها و كشورها اثر مثبت داشته است؟ £نخستين دستاورد آن استانداردسازي بوده، يعني مبنايي‌ترين اسناد حقوقبشر دستاورد اين كميسيون است؛ مثل اعلاميه جهاني حقوقبشر، دو سند الحاقي ميثاق حقوق‌مدني و سياسي، ميثاق حقوق اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي، پيمان امحاي هرگونه تبعيض عليه زنان، پيمان منع شكنجه و چند سند بنيادي ديگر. اينها همه اسنادي بوده كه كميسيون حقوقبشر در شكل‌دهي به آنها مباشرت داشته است. كميسيون تقريباً در اين امر توفيق داشته، ولي در مورد نظارت بر اجراي موازين حقوقبشر بويژه در سال‌هاي اخير قادر به انجام وظايفش نبود. ضمن اينكه بايد ديد، چه آثاري بر قطعنامه‌هاي احتمالي بار مي‌شد. اين قطعنامه‌ها و گزارش‌هاي كميسيون به شوراي اقتصادي ـ اجتماعي داده مي‌شد و از طريق شوراي اقتصادي ـ اجتماعي در مجمع‌عمومي مطرح مي‌شد كه مركب از تمامي دولت‌هاي عضو جامعه بين‌المللي است. به اين ترتيب، مجمع عمومي در حكم جامعه بين‌المللي قلمداد ميشود. براي اينكه جامعه بين‌المللي كه در مجمع گرد هم آمده‌اند بر اين قضيه اشراف پيدا كند مسيري طولاني طي مي‌شد كه در اين مسير عملاً پرونده گزارش نقض حقوقبشر در كشور متهم پيوسته كمرنگ‌تر مي‌شد. اين مسئله كه مجمع عمومي به اين گزارش توجه كند و قطعنامه‌اي در رابطه با اين گزارش نيز به تصويب برسد، از احتمال چنداني برخوردار نبود. در عين حال، به غير از اين قطعنامه هم ضمانت اجرايي ديگري وجود نداشت، يعني حتي به فرض تصويب، قطعنامه‌هاي مجمع عمومي ضمانت اجرايي ندارد و صرفاً بار اخلاقي در پشت آن نهفته است. هرچند كه اين بارِ اخلاقي ضمانت اجرايي غيرموثري شمرده نمي‌شود.
¢در اين سال‌ها مصوبات كميسيون به شوراي امنيت هم ارجاع داده شد يا اساساً چنين امكاني وجود داشت براي اينكه جنبه‌هاي اجرايي پيدا كند؟ £درواقع مسئله مهم و تعيين‌كننده اين است كه در دو دهه اخير در فاجعه‌بارترين مسائل راجع به حقوقبشر، كميسيون حقوقبشر عملاً هيچ كاري نتوانست انجام بدهد. برعكس شوراي امنيت در اين رابطه فعال بود. شوراي امنيت تنها ركن سازمان ملل متحد است كه قطعنامه‌هايش آثار اجرايي دارد و ضمانت اجرايي مشخصي هم در پشت اجراي اين قطعنامه‌ها نهفته شده است. از تحريم، قطع راه‌هاي مواصلاتي هوايي، دريايي و زميني گرفته، تا محاصره بنادر و در آخرين گام اقدام نظامي است. نيروي نظامي طبق منشور بايد توسط كشورهاي عضو دائمي تأمين بشود و تحت نظر كميته ستاد نظامي باشد، ولي عملاً همواره يكي از اعضاي قدرتمند جامعه بين‌المللي يعني ايالاتمتحده امريكا به‌عنوان محور نيروهاي نظامي حضور موثر داشته است. در دو دهه اخير در فاجعه‌بارترين مسائل حقوقبشر، شوراي امنيت به زور متوسل شده است. اين توسل به زور را تحت اين عنوان انجام مي‌داد كه تحكيم صلح و امنيت بين‌المللي در پرتو رعايت موازين حقوقبشر امكان‌پذير است. شوراي امنيت بر اين عقيده پاي فشرد كه چون وظيفه اصلي من تأمين صلح و امنيت بين‌المللي است ـ كشورها ضمن ماده 24 هدف اصلي سازمان ملل را كه تأمين صلح و امنيت بين‌المللي است به شوراي امنيت سپردند و ضمن ماده 25 هم پذيرفته‌اند كه قطعنامه‌هاي شوراي امنيت را در چارچوب منشور اجرا كنند ـ براي ايجاد آن از هر ابزاري استفاده مي‌كنم.
¢اين رويكرد شوراي امنيت ـ يعني اين تصور كه اعمال يا تحقق صلح جهاني موكول به اعمال موازين حقوق بشر توسط كشورهاست ـ به مسئله حقوقبشر رويكرد جديدي بود يا از ابتدا هم وجود داشت؟ £بعدها به‌وجود آمد. ابتدا اين تصور وجود داشت كه صلح و امنيت بين‌المللي در اثر نقض و تهديد صلح و تجاوز نظامي دچار مخاطره ميشود و تعيين مصاديق اين مسائل سه‌گانه در صورتي بود كه دو كشور با هم به منازعه و مخاصمه بپردازند. حقوقبشر يك مسئله داخلي قلمداد مي‌شد، درحالي كه وظيفه شوراي امنيت پاسداري از صلح و امنيت بين‌المللي بوده است. بنابراين در ابتداي امر، اين ايراد به شدت وارد بود كه آيا مسائل داخلي يك كشور ـ به‌طور مثال اينكه يك حاكميت جبار حقوق بنيادين ملت خودش را در معرض نقض گسترده و مستمر قرار بدهد ـ مي‌تواند از مصاديق به مخاطره افتادن صلح و امنيت بين‌المللي قلمداد بشود؟ پاسخ از نظر فني و تحليل حقوقي محض منفي است وليكن احراز اين قضيه با شوراي امنيت است. به عبارت ديگر تعيين و شناسايي اين كه چه چيزي صلح و امنيت بين‌المللي را به مخاطره مياندازد با شوراي امنيت است و شوراي امنيت هيچ معياري براي محدودكردن خودش در اين رابطه ايجاد نكرده و حتي به روش‌هاي پيشين خودش هم وفادار نمانده كه ما شوراي امنيت را در آن شيوه‌ها محدود بدانيم. بارها در مورد مسائل مشترك تصميمات متناقض و ناهمسان گرفته است. بنابراين شوراي امنيت اين صلاحيت را براي خودش قائل است كه بگويد صلح و امنيت بين‌المللي را عاملي به خطر مياندازد كه من تشخيص بدهم.
¢با اين ويژگي كه از شوراي امنيت گفتيد آيا در طول اين دو يا سه دهه گذشته به‌طور مشخص اين رويكرد اثرات مثبتي هم بر وضعيت حقوقبشر داشته است؟ £مسئله را بايد از چند جنبه بررسي كرد؛ يكي اينكه "چه ارتباطي بين كميسيون حقوقبشر و مسئله پاسداري از حقوقبشر و ممانعت از ايجاد فجايع حقوق‌بشري وجود دارد؟"؛ يعني چه چيزي برعهده كميسيون قرار دارد. ديگر اينكه "چگونه شوراي امنيت وارد قضيه ميشود؟" "آيا اينها با هم وجوه مشترك دارند يا به‌عنوان دو نهاد مستقل كار مي‌كنند؟" اگر پرسش اين باشد كه دربرابر فجايع حقوق‌بشري در عمل و اجرا كدام نهاد موفق بوده است، ترديد نيست كه شوراي امنيت موفق بوده. در مقابله با فجايعي مانند رواندا، سومالي، كوزوو، افغانستان و عراق عملاً شوراي امنيت بوده كه توانسته مقابله كند. در فاجعه دارفور ما شاهديم به هر دليلي شوراي امنيت بنا ندارد كه حضور موثر و اجرايي در آنجا داشته باشد. فاجعه همچنان در حال استمرار و حتي در حال گسترش است. بنابراين در اجرا، شوراي امنيت توانست با فجايع حقوق‌بشري مقابله موثر كند. منتها نبايد فراموش كرد كه آيا شوراي امنيت نهاد مناسبي براي مقابله با فجايع حقوق‌بشري شمرده ميشود؟ در پاسخ بايد گفت، عامل و انگيزه ايجاد شوراي امنيت اين تجربه بوده كه جامعه ملل سهم ويژه قدرت‌هايي كه هر يك به‌تنهايي قادر بودند صلح و امنيت بين‌المللي را دچار مخاطره كنند؛ در شوراي جامعه ملل يعني سلف شوراي امنيت سازمان ملل‌متحد در نظر نگرفته بود. به نظر مي‌رسد كه علت اصلي ناكارايي جامعه ملل در جلوگيري از بروز جنگ جهاني دوم، ناديده گرفتن سهم ويژه اين قدرت‌ها بوده است. اين تجربه باعث شد كه بعد از تشكيل سازمان ملل اين واقعيت در نظر گرفته بشود. بنابراين شوراي امنيت تشكيل شد و به پنج كشور كه هركدام به‌تنهايي مي‌توانستند صلح و امنيت بين‌المللي را به مخاطره بيندازند، اطمينان كامل دادند كه اين سازمان نخواهد توانست هيچ‌گونه تصميمي بدون موافقت آنها بگيرد كه قابليت اجرايي داشته باشد و به اين ترتيب "حق وتو" به‌وجود آمد. اكنون بايد اين مسئله را در نظر گرفت كه آيا منطقي است بپذيريم اين پنج عضو ـ و همچنين ده عضو متغير ـ به قطعنامه‌اي رأي بدهند كه براساس مصالح ملي‌شان نباشد. منطق حاكم بر جامعه بين‌المللي و ويژگي واقع‌گرابودن حقوق بين‌الملل به اين پرسش پاسخ منفي مي‌دهد. اگر بپذيريم كه قطعنامه‌هاي شوراي امنيت براساس مصالح ملي تك‌تك اعضاي دائمي و مصلحت عمومي ده عضو متغير اتخاذ ميشود، چگونه مي‌توان توقع داشت كه اين سازمان، متولي حقوقبشر شود؟! در واقع شوراي امنيت هم مدعي نيست كه در پي تأمين حقوقبشر است. شوراي امنيت مي‌گويد من موظفم جلوي به مخاطره‌افتادن صلح و امنيت را بگيرم و هروقت به اين نتيجه برسم كه از طريق نقض حقوقبشر صلح و امنيت بين‌المللي دچار مخاطره ميشود، ناچارم به وظيفه‌ام عمل كنم و از سازوكارهايي كه در اختيار دارم ـ همچون منشور ملل متحد ـ استفاده كنم. آن سازوكار در فصل ششم به‌صورت روش‌هاي مسالمت‌آميز و در فصل هفتم به‌صورت روش‌هاي اجرايي است. روش‌هاي اجرايي از تحريم شروع ميشود؛ محاصره بنادر، جلوگيري از صادرات و واردات، قطع تمامي راه‌هاي مواصلاتي هوايي، دريايي، زميني و در آخر هم حضور نظامي. مي‌گويد پس من حق دارم براي پاسداري از صلح و امنيت بين‌المللي با فجايع حقوق‌بشري مقابله كنم، يعني مدعي نيست كه در پي تأمين حقوقبشر است. با اين اوصاف شوراي امنيت، نهاد مناسبي براي پاسداري از حقوقبشر نيست، ولي اگر واقع‌گرايانه به قضيه بنگريم و آن وصف واقع‌گرا بودن، حقوق بين‌المللي را در نظر بگيريم، به نظر مي‌رسد كه شوراي امنيت در مقابله با فجايع حقوق‌بشري موفق بود، نه كميسيون حقوقبشر.
¢برگرديم به كميسيون حقوقبشر كه طي سال‌هاي گذشته اقداماتي را در رابطه با كشور ما انجام داده بود. به‌طور مشخص ارسال ناظراني به ايران بود؛ مثل گالين دوپل و ليگابو. پرسش من برمي‌گردد به وضعيت قوانين و مقررات ايران. آيا در قوانين و مقررات ايران جايي براي همكاري افراد يا سازمان‌هاي غيردولتي يا احزاب با اين مراجع وجود دارد يا نه؟ £در قوانين نظام حقوقي كشور ما جايي براي اين مسئله وجود ندارد، ولي اين فضا در هر كشوري به‌طور نسبي از قوت و ضعف برخوردار است. بستگي دارد كه در آن كشور مردم تا چه ميزان بر سرنوشت سياسي خودشان حاكميت دارند. لازم نيست براي ايجاد منهيات، موانع، قانون تدوين‌شده‌اي وجود داشته باشد كه با اتخاذ سازوكارهاي ديگري منع ايجاد ميشود. در عين حال سازمان ملل متحد يا جامعه بين‌المللي به آن درجه از تكامل نرسيده كه كشورها را ناديده بگيرد و آنها را دور بزند. در اين رابطه هم ناچار است براي اينكه بتواند با اتباع يك كشور برخورد كند و از نزديك گستردگي و ميزان نقض موازين حقوقبشر را شناسايي و تعيين كند، از دولت‌ها مجوز بگيرد. به اين ترتيب فرض بفرماييد كميسيون حقوقبشر ناظر و گزارشگر ويژه مي‌گذارد. در وهله نخست آمدن اين گزارشگر يا اين ناظر به سرزمين مذكور منوط به اجازه دولت متهم است. تا موقعي‌كه دولت‌ها اجازه ندهند، گزارشگران ويژه و ناظران دائمي اجازه ورود به هيچ كشوري را ندارند. در مورد كشور ما هم به همين ترتيب بوده. سال‌هاي سال اينها اجازه ورود به كشور ما را نداشته‌اند و گاهي كه حضور پيدا مي‌كرده‌اند با مسائلي روبه‌رو مي‌شدند كه از نظر كشور ما مسائل مطلوبي نبود. ملاحظه مي‌فرماييد كه كميسيون در عمل با يك مانع بسيار جدي روبه‌رو مي‌شد. در وهله بعد براي اينكه كشور مقبوليت و وجهه بين‌المللي پيدا كند و احساس كند وضعيت كلي داخل به گونه‌اي است كه امكان حضور نمايندگان نهادهاي پاسدار حقوقبشر وجود دارد، اينها وارد مي‌شوند. آنها هم عموماً با فهرستي در دست مي‌آيند كه با اين افراد صحبت كنند. مانع دوم اينجا ايجاد ميشود، مسئولان كشور مي‌گويند از بين اين فهرست، تنها با اينها مي‌تواني ملاقات كني. در اين وضعيت ملاحظه مي‌كنيد كه باز هم احراز واقع براي آن گزارشگر يا ناظر ويژه در عمل وجود نخواهد داشت. ايجاد اين موانع نياز به سازوكار قانوني ندارد و عملاً كشورهايي كه در نقض موازين حقوقبشر متهم هستند، از اين موانعي كه فاقد مجوز قانوني است در حد اعلا استفاده مي‌كنند.
¢اين درواقع مكانيزم‌هايي بود كه تاكنون توسط كشورهاي مختلف مورد استفاده قرار مي‌گرفت براي گريز از اجراي موازين حقوقبشر. در كنار كميسيون حقوقبشر، ما كميسارياي عالي حقوقبشر را داشتيم. تفاوت اين دو نهاد چگونه بود و چه ارتباطي با هم داشتند؟ £كميسارياي عالي حقوقبشر در سال 1993 ضمن اجلاس وين تشكيل شد و وظيفه هماهنگي تمامي نهادهاي فعال در امر حقوقبشر را برعهده گرفت و در برابر دبيركل پاسخگو شد. بنابراين دامنه كار كميسيون هم به‌گونه‌اي در حوزه مسئوليت كميسارياي عالي حقوقبشر قرار مي‌گرفت. تشكيل كميسارياي عالي حقوقبشر از همان انگيزه‌اي برخوردار بود كه هم‌اكنون شوراي حقوقبشر از آن برخوردار است، يعني يافتن سازوكار موثر براي مقابله با نقض گسترده و مستمر حقوقبشر. كميساريا مسئول هماهنگ‌كردن تمامي اقدامات بود؛ بنابراين كميسيون هم در حوزه صلاحيتش قرار مي‌گرفت و در برابر دبيركل پاسخگو شمرده مي‌شد.
¢به اين ترتيب مي‌رسيم به اينكه تا پيش از اين، موانع بسياري بر سر راه كميسيون حقوقبشر به‌طور خاص و كميسارياي عالي براي نظارت بر امر حقوقبشر در كشورها وجود داشت و به‌نوعي محدوديت‌هايي ايجاد مي‌كرد تا به موفقيت‌هاي جدي نينجامد. آيا تشكيل شوراي حقوقبشر مي‌تواند اين موانع را كاهش دهد و آن نقطه‌ضعف‌ها را از بين ببرد؟ £به نظر مي‌رسد كه آقاي دبيركل توصيف مبالغه‌آميزي از شوراي حقوقبشر به عمل آورد. سازمان ملل متحد براي نهادسازي در مورد مسائل حقوقبشر به گونه‌اي عمل مي‌كند كه حساسيت در اعضاي جامعه بين‌المللي ايجاد نشود. درنتيجه در آغاز ايجاد و ضمن سند موسس نقش چنداني به آن نهاد داده نمي‌شود. بعدها به روش‌هاي ديگر ازجمله حين تدوين آيين‌نامه اين نهاد تلاش مي‌كند كه آن كمبودها را برطرف كند. به نظر بنده ديدگاه آقاي دبيركل در مورد موثربودن شوراي حقوقبشر ديدگاه مبالغه‌آميزي است. به نظر مي‌رسد كه تشكيل شوراي حقوقبشر گامي بلند براي مقابله با نقض حقوقبشر است، ولي نه گامي قاطع. به عبارت ديگر اين اميد كه با تشكيل شوراي حقوقبشر، فجايع حقوقبشر متوقف و ممتنع شود، اميد عبثي است، ولي شوراي حقوقبشر يك ويژگي مهم دارد؛ آن هم اين است كه گزارش‌هايش مستقيم به مجمع عمومي داده ميشود، يعني شوراي حقوقبشر ركن فرعي مجمع عمومي است، درحالي‌كه كميسيون حقوقبشر ركن فرعي شوراي اقتصادي ـ اجتماعي بود. همان‌طور كه عرض كردم ضمانت اجرايي در تحليل نهايي اين اقدامات صدور يك قطعنامه از مجمع‌عمومي ملل متحد است كه اين قطعنامه بار اخلاقي دارد، نه مثل قطعنامه‌هاي شوراي امنيت بار اجرايي. با اين حال اين بار اخلاقي غير موثر هم نيست. كشورها به‌شدت وحشت دارند كه قطعنامه‌اي ازسوي مجمع‌عمومي در محكوميت آنها صادر بشود، زيرا آثار اجرايي در كشور خواهد داشت. براي نمونه، ريسك سرمايه‌گذاري را در آن كشور افزايش مي‌دهد و با افزايش ريسك سرمايه‌گذاري، بالارفتن نرخ بيمه سرمايه‌گذاري را در پي دارد كه بار مالي براي آن كشور دارد. بيانيه مجمع عمومي كه به نظر بنده كاري‌ترين و موثرترين وصف شوراي حقوقبشر است، كشورها را به‌گونه‌اي محتاط نمي‌كند كه در برابر شورا موضع بگيرند. نكته مهم بعدي اين است كه اعضاي شوراي حقوقبشر را مجمع‌عمومي انتخاب مي‌كند كه كل اعضاي جامعه بين‌المللي ـ حدود 200 كشور ـ در آن عضويت دارند. نه مثل شوراي اقتصادي ـ اجتماعي كه فقط 54 كشور در آن عضويت داشتند و در عين حال براي اينكه يك كشوري بتواند در شوراي حقوقبشر عضويت يابد، بايد حدود 96 رأي بياورد. با توجه به شيوه گزينش اعضاي شوراي حقوقبشر، احتمال عضويت كشورهاي متهم به ايجاد فجايع حقوقبشر در اين شورا به‌شدت ضعيف‌تر و كمتر از كميسيون حقوقبشر است. امريكا معتقد بود كه براي انتخاب اعضاي شوراي حقوقبشر، دوسوم اعضا بايد رأي بدهند و استدلالي هم كه در وراي اين ديدگاه وجود داشت، ايجاد مانع موثرتر در عضويت كشورهاي متهم به نقض حقوقبشر در شوراي حقوقبشر بود؛ البته اين ديدگاه رأي نياورد. ايالاتمتحده امريكا كه در آغاز از تشويق‌كنندگان و پشتيبانان تشكيل شوراي حقوقبشر بود، به آن رأي منفي داد. اين رأي منفي بسيار قابل توجه بود. شوراي حقوقبشر از هفت رأي مثبت محروم ماند. سه رأي ممتنع كه كشور ما بين آنها قرار داشت، چهار رأي منفي كه امريكا و اسراييل بود و دو كشور ديگر. در عين حال ايالاتمتحده اعلام كرده كه داوطلب عضويت در شوراي حقوقبشر نيست. سوال اينجاست كه آيا اين دو مسئله در همين ابتداي شروع كار شورا مي‌تواند ضربه‌اي موثر به مشروعيت تصميمات شوراي حقوقبشر بزند يا نه؟ اين سوال از اين نظر جدي است كه اگر ما به تاريخ برگرديم به ياد موضعي مي‌افتيم كه ايالاتمتحده امريكا در برابر تشكيل جامعه ملل اتخاذ كرد. تشكيل جامعه ملل هم پيشنهاد رئيس‌جمهور امريكا بود. ويلسون بعد از جنگ جهاني اول يك پيشنهاد 14 بند‌ي داد كه بند آخرش تشكيل جامعه ملل بود و اين پيشنهاد منتهي به تشكيل جامعه ملل شد. ولي به لحاظ رقابت بين دو حزب دموكرات و جمهوري‌خواه و ديدگاه‌هاي متفاوت اين دو حزب در مورد پيوستن امريكا به جامعه ملل، درنهايت، مجلس سنا با اين امر مخالفت كرد. نپيوستن امريكا به جامعه ملل ضربه موثري به توان جامعه ملل وارد كرد. براي نمونه، يكي از ضمانت‌هاي اجرايي جامعه ملل براي مقابله با دولت‌هاي ناقض صلح و امنيت بين‌المللي، انزواي كشورهايي بود كه صلح و امنيت بين‌المللي را دچار مخاطره مي‌كردند، چون امريكا عضو نبود عليه انزوا ممتنع مي‌شد؛ زيرا اين كشورها به راحتي با امريكا كه عضو جامعه ملل نبود، رابطه برقرار مي‌كردند. به عبارت ديگر، امريكا از يك‌سو عامل ايجاد جامعه ملل و ازسوي ديگر عامل اصلي نابودي جامعه ملل بود. در حال حاضر نيز امريكا كه خود از مشوقان تشكيل حقوقبشر بود، به شوراي حقوقبشر رأي مثبت نداد و اعلام هم كرده كه داوطلب عضويت در آن نيست. آيا اين مي‌تواند يادآور خاطره جامعه ملل باشد؟ به نظر مي‌رسد پاسخ منفي است. جامعه بين‌المللي به درجه‌اي از تكامل رسيده كه اين اقدام امريكا نمي‌تواند آن نقش تعيين‌كننده را داشته باشد. با اين حال بايد براي اين رأي منفي و اين داوطلب نشدن براي عضويت، حساب ويژه‌اي باز كرد. البته ديدگاه‌هاي ديگري هم در اين رابطه وجود دارد ازجمله اينكه آيا شوراي حقوقبشر به اختيارات موضوع فصل هفتم منشور يعني همان اقدامات اجرايي، تحريم، قطع راه‌هاي مواصلاتي و درنهايت توسل به زور نظامي مي‌تواند خدشه وارد كند؟ اين موضوع براي كشورهاي عضو دائم و بويژه براي امريكا اهميت فراواني دارد. ما در پيشينه سازمان ملل مواردي را مي‌بينيم كه هر نهادي اختيارات شوراي امنيت ناشي از فصل هفت را تهديد مي‌كرده، كشورهاي عضو دائم بويژه امريكا به‌شدت در برابر آن مقابله كرده‌اند. به عبارت ديگر اين احتمال هم هست كه شوراي حقوقبشر بتواند دخالت‌هاي بشردوستانه شوراي امنيت را دچار تهديد كند. آيا اين امر مي‌تواند شوق و انگيزه امريكا در دادن رأي منفي و عدم مشاركت در تشكيل اولين شوراي حقوقبشر باشد؟ اين هم نكته‌اي است كه به هر حال بايد به آن هم انديشيد. ولي درمجموع شوراي حقوقبشر يك گام جدي درمقابله با ايجاد فجايع حقوق‌بشري است. نكته قابل توجه اين است كه اگر كشوري بتواند با پيشينه قابل قبول با رأي اكثريت مطلق اعضاي مجمع عمومي سازمان ملل متحد به عضويت شوراي حقوقبشر درآيد و در حين كار رويه‌اش را تغيير دهد و مبادرت به ايجاد فجايع حقوق‌بشري در كشور خودش كند، احتمال عزلش از عضويت در آيين‌نامه پيش‌بيني شده است. ليكن براساس آن شيوه‌اي كه در نهادسازي وجود دارد، سازمان ملل تلاش مي‌كند مسائلي را كه حساسيت كشورها را برمي‌انگيزد، ابتدا مطرح نكند و در اين مورد نيز در آيين‌نامه اين موضوع را مطرح كرده است و نه در صند تأسيس.
¢با وجود تمام اين نكات مثبتي كه گفتيد، همان‌طور كه مي‌دانيد ايران از معدود كشورهايي بود كه رأي ممتنع به تشكيل شوراي حقوقبشر داد. بفرماييد چه كشورهاي ديگري موضع ممتنعي داشتند و ارزيابي شما از اين موضع‌گيري دولت ايران چه بود؟ £كشورهاي ديگر، سوريه و ونزوئلا بودند. نخست بايد توجه كنيم كه اكنون ايران باوجود رأي ممتنع، خودش داوطلب عضويت در شوراي حقوقبشر شده كه البته رأي لازم را كسب نكرد. دوم آن‌كه از نقطه‌نظر خود ايران اين ديدگاه وجود دارد كه مقوله حقوقبشر مي‌تواند عاملي براي توجيه دخالت در امور داخلي كشور شمرده شود. اين اوضاع و احوال كشور ايران را تشويق مي‌كند كه در امر نهادسازي بسيار محتاط عمل كند. قاعده‌اي در حقوق بين‌الملل وجود دارد به‌نام قاعده استاپل (Stopple) بدين معنا كه اگر كشوري در موضع‌گيري‌هايش در برابر سازمان ملل ـ حتي حين رأي‌دادن به قطعنامه‌ها يا حين مذاكراتي كه روساي كشورها، وزراي امور خارجه و نمايندگان در اجلاس سالانه در مجمع عمومي ايراد مي‌كنند ـ موضعي را اتخاذ بكند، بعداً نمي‌تواند در اقدام سياسي خودش از آن موضع اوليه بازگردد. اين منع را باعنوان قاعده استاپل يا آن‌گونه كه به فارسي ترجمه شده "منع تناقض‌گويي به ضرر ديگري" مي‌نامند. بنابراين كشوري با اين وضعيت، مسئله توسل به حقوقبشر را مسئله‌اي سياسي قلمداد مي‌كند كه ممكن است مورد سوءاستفاده قرار گيرد. خود اين كفايت مي‌كند كه بسيار با احتياط گام بردارد و موضعي اتخاذ نكند كه بعدها نتواند برخلافش عمل كند، بنابراين رأي ممتنع مي‌دهد. در عين حال بعد از آن مي‌گويد كه من داوطلب عضويت هستم، براي اينكه بتواند در صحنه حضور داشته باشد.
¢با توجه به ارزيابي مثبت شما از شكل‌گيري شوراي حقوقبشر سازمان ملل و اينكه معتقديد اين شورا مي‌تواند به بهبود وضعيت حقوقبشر در جهان ازجمله كشور ما بينجامد، آيا توصيه مي‌كنيد كه در موارد مقتضي سازمان‌هاي جامعه مدني و مدافعان و فعالان حقوقبشر با اين مجمع بين‌المللي همكاري كنند؟ £بدون ترديد، به عبارت ديگر همراهي و همكاري نهادهاي غيردولتي با نهادهاي بين‌المللي مثل سازمان ملل متحد بويژه براي نهادهايي كه در مسئله حقوقبشر فعال هستند يك تكليف شمرده ميشود و انتقادي هم كه بايد با احتياط از اين امر به عمل آورد اين است كه در تشكيل كميسيون حقوقبشر و عملكردش NGOها فعاليت قابل‌توجهي داشتند ولي در تشكيل شوراي حقوقبشر سهم چنداني براي NGO قائل نشدند. شايد دليلش اين بوده كه ميزان حساسيت كشورها را كاهش بدهند، ولي بدون ترديد شوراي حقوقبشر بايد در فعاليت خودش سهم ويژه‌اي را براي NGOها قائل بشود و نيز NGOها بايد از اين نظر در امر همكاري با شوراي حقوقبشر نقش تعيين‌كننده‌اي را برعهده بگيرند، حتي اگر اين امر با مخاطرات ديگري همراه باشد، بايد آن مخاطرات را پذيرفت. اعضاي شوراي حقوقبشر ازسوي جامعه بين‌المللي انتخاب مي‌شوند. بنابراين ادعاهايي از اين دست كه در امور داخلي ديگر كشورها دخالت مي‌كند يا اينكه دست‌نشانده كشورهاي خارجي است، در اينجا ديگر موثر نيست. هيچ‌كدام از NGOها را نمي‌توان متهم كرد كه چرا با شوراي حقوقبشر همكاري مي‌كند. شوراي حقوقبشر برگزيده جامعه بين‌المللي است؛ بنابراين همكاري با آن براي NGOهاي فعال در حقوقبشر يك وظيفه است و NGOهاي فعال در امر حقوقبشر بايد توجه كافي به اين قضيه داشته باشند.
¢آيا تصور مي‌كنيد كه با تشكيل شوراي حقوقبشر مواضع دولت‌ها ازجمله دولت ايران در زمينه حقوقبشر انعطاف بيشتري داشته باشد و به‌سوي وضعيت مطلوب‌تري پيش برود؟ £درمجموع كشورها تلاش مي‌كنند كه با شوراي حقوقبشر روبه‌رو نشوند و احتياط بيشتري به خرج بدهند كه پرونده‌شان در دستور كار حقوقبشر قرار نگيرد و اين گامي بلند براي پاسداري از حقوقبشر است.
¢آيا درمجموع و در يك ارزيابي نهايي، مي‌توانيم اين‌گونه قلمداد كنيم كه تشكيل شوراي حقوقبشر سازمان ملل، گام جلوتري براي اجرايي شدن و عملياتي شدن موازين حقوقبشر در جهان امروز است؟ £بله. چنانچه پيشتر گفتم، ضمن اينكه بايد آن را گامي بلند دانست، در عين حال بايد واقع‌گرايانه با قضيه برخورد كرد. باز هم بايد توجه داشت كه مجمع عمومي محل تجمع دولت‌هاست، نه محل تجمع افراد بشر، درحالي‌كه مقوله حقوقبشر با افراد حقوقبشر سروكار دارد و متهمان اصلي نقض حقوقبشر، دولت‌ها هستند. هرچند كه جامعه بين‌المللي از شوراي اقتصادي ـ اجتماعي مشروع‌تر و موجه‌تر است و همين نظر نقطه‌قوتي براي شوراي حقوقبشر است، ولي باز هم بايد توجه كرد كه دولت‌ها در اين مسئله موثر هستند. دولت‌هايي در مجمع‌عمومي حضور دارند كه خودشان متهم اصلي نقض حقوق‌بشرند. بايد توجه كرد كه جهاني‌شدن در اين مرحله زنگ نابودي دولت به مفهوم كلاسيك را به نواختن درمي‌آورد. به عبارت ديگر فرد بشر تنها پديده‌اي است كه به‌عنوان موضوع حقوق اصالت دارد. دولت‌ها پديده‌هايي انتزاعي‌اند كه مولود نياز بشر براي زيست‌‌جمعي هستند. نياز بشريت به پديده دولت جاويدان نيست و با وجود طولاني‌بودنش مقطعي است. موقعي‌كه حيات جمعي بشر نيازي به پديده‌اي به‌نام دولت نداشته باشد، دولت به‌ناچار راه زوال را خواهد پيمود و اين جهان شمول شدن بشر كه همراه با نواختن زنگ تضعيف و نابودي كشورهاست، خودش امر بسيار قابل‌توجهي است.
¢دولت‌ها يا كشورها؟ £يك مفهوم مورد نظر من است؛ درواقع هر وقت مي‌گويم دولت؛ منظورم قوه‌مجريه نيست، دولت به مفهوم موسع و گسترده آن مورد نظر من است. در زبان ما دولت سه معني دارد، دولت به معني قوه‌مجريه، دولت به‌معناي موسع مورد نظر است كه شايد بشود گفت حكومت، يعني قواي سه‌گانه و تمام نهادهاي حاكميت. مفهوم سوم دولت به‌معني پديده مركب از مردم و حكومت؛ منظور از دولت مفهوم دوم است. بايد توجه كرد كه نظام حقوقبشر هنوز هم به‌شدت بخشي از نظام حقوق بين‌الملل شمرده ميشود و نظام حقوق بين‌الملل، نظام حاكم بر روابط دولت‌ها با همديگر است. حقوقبشر نظامي است كه مي‌بايد همبستگي افراد بشر را در ماوراي مرزها تأمين كند. چيزي كه در برابر اين همبستگي جهاني قد علم مي‌كند دولت‌ها هستند. همين دولت‌ها كه فروپاشي آنها در پرتو جهان‌شمول شدن بشر نهفته است، متهم و در عين حال مخاطب اصلي حقوقبشر هستند. اين پديده كه زوال خودش را در اشاعه حقوقبشر مي‌بيند، مخاطب حقوقبشر است. اين واقعيت ما را با يك تضاد واقعي روبه‌رو مي‌كند، منتها ترديدي نيست كه تكامل حيات جمعي بشر، وجود پديده انتزاعي به‌نام دولت را فرعي مي‌كند و نياز به اين پديده را از بين مي‌برد. هر وقت نياز به اين پديده از بين برود، آن موقع بشر موضوع نظامي خواهد بود كه آن نظام، نظام جهان‌شمول است، نظام حقوق بين‌الملل نيست، بلكه نظام حقوق جهاني است. اگر با اين عينك به اين قضيه نگاه كنيم، مي‌بينيم كه نظام حقوقبشر شعبه‌اي از نظام حقوق بين‌المللي نيست، بلكه موضوع خاص خودش را دارد و اشاعه اين نظام حقوقي با فروپاشي نظام حقوق بين‌الملل رابطه گسست‌ناپذيري دارد.
*دكترمحمدشريف؛ حقوقدان و عضو هيئت علمي دانشكده حقوق و علوم سياسي دانشگاه علامه طباطبايي.
|
|||||
|
|
|||||